정책 형성의 이론모형

1. 서 론

정책형성에 관한 이론들은 일반적으로 의사결정에 대한 관점이나 그에 기초한 많은 의사결정이론들과 맥을 같이 한다. 물론 정책의 형성이 의사결정행위와는 다른 측면을 가지고 있기 때문에 그 이론적 관점에서 다소의 차이는 있다. 그것은 정책형성에 대한 이론이 합리성을 전제하고 주로 그 합리성의 한계라는 측면에서 다양한 관점으로 구분된다는 점일 것이다. 따라서 정책결정의 이론모형인 합리모형, 만족모형, 점증모형, 혼합탐사모형, 최적모형, 쓰레기통모형, Allison모형 등 그 유형에 대해서 설명 하고자 한다.

 

2. 본 론

정책결정의 이론모형에는 합리모형, 만족모형, 점증모형, 혼합탐사모형, 최적모형, 쓰레기통모형, Allison모형 등 그 유형이 다양하다.

1. 합리성 모형

합리성 모형(rational-comprehensive model)은 인간과 조직의 합리성 및 지식과 정보의 가용성을 전제한 가정과 선택원리를 바탕으로 한다. 즉 정책의 결정시 정책결정자가 제기된 문제의 성격과 필요를 완벽하게 파악할 수 있으며, 그를 해결하기 위한 가장 합리적이고 최선인 대안을 찾을 수 있다는 합리적 행동에 대한 믿음을 기초로 한 모형이다. 주로 수학, 경제학, 경영학에서 주장되었으며, 정책결정자의 전지전능, 최적대안의 합리적 선택, 목표의 극대화, 합리적 경제인을 전제로 전개되는 이상론적․낙관론적 모형이다.

그러나 전지전능의 가정은 인간과 조직의 합리성이 제한되어 있기 때문에 비현실적이라는 비판을 받고 있다. 즉, 현실적 경험에 비추어 본 한계로 인해 정책결정의 합리성도 제한될 수밖에 없다는 것이다. 그러한 모형의 비현실성과 한계를 보완하기 위해, 최근에는 각종 통계적․계량적 기법을 동원하고 컴퓨터 등 첨단장비를 동원한 정보관리체제를 도입하고 있지만, 여전히 인간활동의 비계량적 측면을 다루는 영역에는 많은 한계가 있다. 합리성 모형의 이러한 한계를 고려하여 개발된 정책형성모형이 후술하는 만족도모형, 점증주의 모형, 혼합모형, 최적모형 등이다.

 

2. 만족도 모형

만족도 모형(satisfying model)은 March와 Simon이 주장한 것으로 합리성의 한계를 어느 정도 수용한 제한적인 합리성을 전제하고 제시한 이론모형이다. 즉, 최선의 결정은 절대적 의미에서의 최고가 아니라 만족스러운 상태의 것이라는 생각을 반영하는 이론모형인 것이다. 그래서 이 모형은 정책결정에 있어 객관적인 상황적 조건보다는 정책결정자의 행동에 더 많은 주의를 기울인다. 즉, 정책결정자의 주관적 입장에 서서 그가 어떻게 행동하는가를 실증적으로 관찰하여 그 기술적 자료를 토대로 정책결정이 이루어지는 양태를 모형화한 것이다.

이 모형은 최적 대안보다는 만족스러운 대안을 선택할 수 없다는 점을 밝힘으로써 합리성 모형이 지닌 현실적 한계를 극복할 수 있는 가능성을 제시했다는 긍정적인 평가는 받고 있으나, 만족한 상태를 결정하는 기준은 무엇이며, 그 기준을 구성하는 변수들이 무엇인지를 제시하지 못하는 약점이 있다. 또한 이 모형은 정책결정자의 개인적 차원이 강조됨으로써 개인의 의사결정을 설명하는 데에는 상당한 설득력을 가지고 있지만, 조직차원의 거시적 정책결정의 문제를 설명하는 데는 상당한 무리가 있다는 평가를 받고 있다.

 

3. 점증주의 모형

점증주의 모형(incremental model)은 합리성 모형의 비현실성을 극복하기 위한 방안으로 제안된 모형이다. Lindblom에 의해 제안된 이 모형은 정책결정에서 선택되는 대안은 대체로 기존 정책들의 문제점을 개선해 나가는 것이라는 전제하에, 현재 추진되고 있는 기존의 정책대안과 경험을 기초로 약간의 점진적인 개선을 도모할 수 있는 제한된 수의 대안만을 검토하여 현실성있는 정책을 선택하려고 한다는 특징을 가지고 있다. 따라서 이 모형은 첨예한 갈등이나 문제를 야기하지 않고 안정적인 정책결정과 집행을 할 수 있을 뿐만 아니라 정책에 대한 폭넓은 지지를 받기 쉽고 실현가능성이 높은 대안을 선택할 수 있다는 장점이 있다.

그러나 선택된 대안이 얼마나 폭넓은 동의를 얻을 수 있느냐에만 관심이 많고 적극적인 새로운 목표추구보다는 드러난 문제나 불만의 해소에만 주력함으로써 적극적인 선의 추구보다는 소극적인 악의 제거에만 관심을 쏟는다는 비판을 받고 있다. 특히 급격한 변화나 장기적 전망에 의거한 계획적인 변화를 거부하고 '적당히 되는대로 해나가는(muddling through)' 점진적인 개선을 도모하기 때문에 지나치게 보수적이고 대증적인 정책결정 모형이라는 평가를 받고 있다.

 

4. 혼합탐사 모형

혼합탐사모형(mixed-scanning model)은 Etzioni에 의해 제시된 것으로, 합리성 모형의 이상주의와 점증주의 모형의 보수주의를 비판하고 이 두 모형의 장점을 결합시킨 흔합형의 이론모형이다. 즉, 합리성 모형과 점증주의 모형을 절충하여 기본방향의 설정과 같은 것은 합리성 모형을 적용하고, 방향설정 후 특정한 문제해결은 점증주의 모형을 적용하는 것이 바람직하다는 입장이다.

이 모형의 특징은 기본적 결정과 관련된 부분은 광범위하게 포괄적으로 검토하며, 그 가운데 특별한 주의를 기울여야 할 특정 부분에 대해서는 주도면밀한 검토의 과정을 거쳐 결정을 한다는 것이다. 이는 합리성 모형과 절충주의 모형의 장점을 혼합하여 나름대로 현실적이고 바람직한 방향을 제시했다는 평가를 받고 있다. 특히 이 모형은 인간의 결정형태에 대한 설명으로만 국한되지 않고 사회체제에 대한 조직 원칙으로까지 발전시켜, 합리성 모형은 전체주의 체제에, 점증주의 모형은 다원적이고 합의지향적인 민주주의 체제에, 그리고 이 흔합모형은 활동적 사회체제에 적합하다는 전략적 원칙까지 제시하고 있다는 특징이 있다. 그러나 이 모형은 새로운 모형이 아니라 절충, 혼합한 모형에 불과하기 때문에 이론 모형으로서의 가치는 떨어지는 것으로 평가된다.

 

5. 최적 모헝

최적모형(optimal model)은 Dror가 점증주의 모형의 타성적이고 현실안주적 인 성격을 비판하면서 그 대안으로 제안한 것이다. 합리성 모형과 검증주의 모형의 절충을 시도하고 있다는 점에서 혼합모형과 유사하나 양자의 단순합계적 혼합이 아니라 합리성과 초합리성을 동시에 고려하는 최적치(optimality)를 추구하는 규범적 모형이라는 점에서 혼합모형의 경우와 다르다.

Dror에 의하면, 최적이란 '모든 것이 고려된'것이라는 의미에서 최선의 것이지만, 그것은 '지고지선' 그 자체가 아니라 주어진 목표에 도움이 되는 가장 바람직한 상태를 의미한다. 그래서 이 모형은 의사결정에 있어서 비록 비현실적인 것이라 해도 항상 가능성을 찾아 합리적인 측면을 발견하고 그것이 최적인 것인지를 확인하게 된다. 또한 때때로 직관적 판단이나 상상력과 같은 초합리성이 중시되기도 하며, 그러한 초합리성이 정책결정의 불가결한 요인임을 강조하기도 한다.

최적모형은 초합리성의 개념을 도입함으로써 합리성 모형을 한층 더 체계적으로 발전시켰다는 평가를 받고 있다. 특히 그 동안 비합리성으로 배제해 왔던 요인들도 연구와 노력 여하에 따라서는 최적의 정책결정을 위한 핵심요소가 될 수 있음을 확인해 줌으로써 창의적이고 혁신적인 정책결정을 거시적으로 정당화할 수 있는 이론적 근거를 마련해 주었다. 그러나 이 모형은 달성방법도 명확치 않고 개념도 불명료한 초합리성이라는 개념에 의존하고 있어 다소간 비현실적이고 이상적인 모형이라는 평가를 받고 있다.

 

6. 쓰레기통 모형

쓰레기통모형(garbage can model)은 기본적으로 “조직화된 무정부상태”에 해당하는 이론이다. 이 이론모형은 실제로 정책결정이 어떤 일정한 규칙에 따라 움직이는 것이 아니라 쓰레기통처럼 뒤죽박죽 움직인다는 것이다.

제일처음 이 모형을 제시한 사람은 스웨덴출신인 요한 올슨(J. Olsen)으로서 코헨(M. Cohen), 마아치(J March)등과 공동으로 발표한 논문에서 회사모형이란 조직체 내부에서 서로 다른 조직(행정부, 사법부, 입법부, 이익집단, 개인)들과 뒤죽박죽 얽히고 설킨 조직화된 무정부상태에서는 제대로 적용되지 못한다(예. 대학사회, 친목단체등)

행정학적으로 어떤 정책을 결정하는 데는 일반적으로 문제 제기, 해결책, 선택 기회, 참여자라는 4개의 요소가 필요하다고 한다. 하지만 세상 일이라는 게 꼭 4요소가 확실할 때만 결과가 도출되는 것은 아니다. 가령 동창회나 친목모임은 조직 내에 해결해야 할 문제가 상존하는 건 아니고, 문제가 제기돼도 해결책이 없을 때가 많다. 참여자가 제때에 참여하지 않거나 문제를 해결할 기회조차 얻지 못하는 경우도 적지 않다. 그럼에도 불구하고 동창회나 친목모임은 대부분 잘 유지되고 운영된다.

　마치 교수가 이 결과를 토대로 완성한 의사결정 모델이 이른바 ‘쓰레기통 모형’(Garbage Can Model)이다. 정책 결정자들에 의해 이뤄지는 의사결정 과정이 흡사 쓰레기통이 일시에 비워지는 것과 같다는 얘기다. 의사결정 과정에서 평소에는 소모적인 논쟁이 되풀이되다가도 어떤 순간에 무슨 사건이 발생한다든지, 시기적으로 꼭 해결해야 할 시점이 되면 꽉 찬 쓰레기통이 비워지듯 문제가 한꺼번에 해결된다는 것이다.

 

7. Allison 모형

엘리슨(Allison)은 1960년대초 쿠바미사일 사건과 관련된 미국의 외교정책 과정을 분석한 후 정책결정 과정을 설명하고 예측하기 위한 분석들로서 세가지 의사결정 모형을 제시하였다

엘리슨모형은 조직내 집단의 응집력의 수준에 따라 조직의사 결정의 방식이 서로 달라질 수 있음을 보여 주고 있다.

제1모형은 “합리적 행위자모형”으로서 집단의 모든 구성원이 일심동체로 움직이는 상황의 의사결정이 적합한 것으로 제시 하였으며,

제2모형은“조직과정모형”으로서 조직목표에 대한 합의가 비교적 약한 조직에서 이루어지는 의사결정 방식을 설명하고자 고안되었으며,

제3모형은“관료정치모형”으로서 집단의 구성원들이 서로 독립적으로 행동하면서 집단의 응집력이 매우 약한 경우에 적절한 의사결정 방식을 제시하고 있다.

이들 세가지 모형은 하나의 정책결정을 설명하는데 모두 부분적으로 이용될 수 있다.

 

3. 결 론

정책형성에 관한 이론모형인 합리모형, 만족모형, 점증모형, 혼합탐사모형, 최적모형, 쓰레기통모형, Allison모형에 대해 살펴 보았다. 그러나 대체로 정책결정은 의사결정의 속성을 가지고 있기 때문에 여기서는 양자의 이론들을 구별하지 않고 크게 규범적․이상적 접근에 의한 합리적․종합적 모형과 그 방법적 한계를 극복하기 위한 이론모형들, 즉 현실적, 실증적 접근에 의한 여러 가지 모형으로 구분하고 가장 정책결정에 적합한 방법을 혼합 선택하여 최적의 정책결정이 신속하게 이루어 져야 할 것이다.